《“十三五”交通扶贫规划》政策解读

  • 发布日期:2016-11-28
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《“十三五”交通扶贫规划》政策解读


  2015年12月2日,交通运输部部务会议审议通过《“十三五”交通扶贫规划》,今年又连续出台多项配套政策文件,加快推进交通脱贫攻坚工作。国务院新闻办公室于2016年11月24日举行新闻发布会,交通运输部副部长戴东昌,国务院扶贫办副主任欧青平介绍《规划》及交通扶贫工作开展情况,回答记者提问,从交通扶贫的战略意义、“十二五”取得的主要成就、《规划》的目标任务、突出特点及资金筹措、管理养护举措等方面进行了政策解读。   

   交通扶贫的重要意义及“十二五”时期的成就    

  “十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段,我国扶贫开发进入啃硬骨头、攻坚拔寨冲刺期。为深入贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,交通运输部制定并组织实施了《“十三五”交通扶贫规划》。交通运输是贫困地区脱贫攻坚的基础性和先导性条件,习近平总书记指出,“交通基础设施建设具有很强的先导作用,特别是在一些贫困地区,改一条溜索、修一段公路就能给群众打开一扇脱贫致富的大门”。总书记要求“要通过创新体制、完善政策,进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好,逐步消除制约农村发展的交通瓶颈,为广大农民致富奔小康提供更好的保障”。   

   交通运输部深入贯彻落实习近平总书记的重要批示指示精神,把交通扶贫作为工作的重中之重,从2003年开始,以“修好农村路,服务城镇化,让农民兄弟走上沥青路和水泥路”为目标,以《全国农村公路建设规划》(2005年国务院审议通过)等重大规划为引领,有重点、有步骤地推进贫困地区交通发展。特别是“十二五”时期,制定了《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要》,大幅提高了集中连片地区交通建设补助标准,五年累计投入了超过5500亿元车购税资金,支持14个集中连片特困地区建设了6.6万公里国省道和36万公里农村公路,带动了全社会对公路建设近两万亿元的投入,极大地改善了贫困地区交通条件。    

  “十三五”时期,交通运输部坚决贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神,按照全面建成小康社会目标和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的任务要求,制定出台了《“十三五”交通扶贫规划》。   

   《“十三五”交通扶贫规划》的目标    

  到2020年,贫困地区国家高速公路主线基本贯通,具备条件的县城通二级及以上公路,乡镇、建制村通硬化路、通客车,全面建成“外通内联、通村畅乡、班车到村、安全便捷”的交通运输网络,为全面建成小康社会当好先行、做好保障,确保全面建成小康路上决不让任何一个地方因交通而掉队。    

  《规划》进一步扩大了交通扶贫范围,除了继续支持集中连片特困地区680个县以外,又把其余国贫县、革命老区县、少数民族地区县和边境县也都纳入《“十三五”交通扶贫规划》,支持范围扩展到1177个县。    

  《“十三五”交通扶贫规划》的重点工作任务   

   《规划》明确了“十三五”时期六大工作和重点任务:为了实现这个目标,“十三五”时期将重点建设“四个路”:    

  一是推进骨干通道外通内联,着力建设区域发展和脱贫致富的“康庄大道路”。推进贫困地区骨干通道外通内联,促进资源要素便捷顺畅流动,涉及1.6万公里国家高速公路和4.6万公里普通国道的提级改造。    

  二是实现农村公路通村畅乡,着力建设贫困地区“幸福小康路”。突出“保基本、兜底线”,建设约23万公里的通乡镇和建制村硬化路,到2019年,提前一年实现全国具备条件的建制村通硬化路这个全面小康社会兜底性指标。建设约10.8万公里通村硬化路,解决较大人口规模撤并建制村和“直过民族”地区20户以上自然村的通畅问题。   

   三是提升农村公路安全水平,打造群众出行的“平安放心路”。将实施30万公里农村公路安保工程,改造农村公路危桥,加强农村公路上的安全生命防护工程建设和1.5万座危桥改造,对通客车村道上不符合安全通客车要求的窄路基路面合理进行加宽改造,提升农村公路安全水平。    

  四是“特色致富路”。推进“交通+特色产业”贫,打造“特色致富路”,建设约3.2万公里资源路、旅游路、产业园区路,进一步强化交通对产业扶贫的基础支撑作用支持贫困地区特色产业发展。   

   五是将进一步改善内河水运基础设施,加强贫困地区县乡客运站点改造建设,提高农村客货运输通达深度和服务水平改善内河水运基础设施,拟新增及改善航道里程2600公里,新增80个码头泊位,继续改善农村水网地区的渡运条件。    

  六是提升运输服务水平。支持贫困地区改造建设县城老旧客运站150个、乡镇客运综合服务站1100个,实现具备条件的建制村通客车全覆盖。会同相关部门着力构建县、乡、村三级农村物流配送网络,推动农村物流发展。    

  《“十三五”交通扶贫规划》的五个突出特点    

  一是统筹衔接,协调发展。紧紧围绕国家脱贫攻坚目标任务要求,坚持目标导向和问题导向,将贫困地区交通运输发展与村镇布局优化、特色产业发展紧密结合。   

   二是兜住底线,共享发展。推动交通运输基本公共服务向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区延伸,向贫困人口全覆盖。以农村公路为重点,更加聚焦“托底性”任务,集中精力解决农村群众最迫切的需求。    

  三是精准施策,创新发展。进一步加大支持力度,并根据贫困地区实际条件,制定了“普惠”与“特惠”相结合的差异化支持政策。同时在实际操作中赋予地方更多自主权,做到分类指导、因势利导。    

  四是因地制宜,绿色发展。根据贫困地区自然环境、发展需求和建设难度,因地制宜地确定建设方案和建设标准,最大限度地减少对自然环境的破坏。    

  五是上下联动,合力攻坚。坚持政府主导,各方参与,建立部省联动机制,充分发挥中央、地方及社会的积极性,狠抓落实,务求实效。    

  “十三五”时期,交通运输部将按照党中央、国务院的决策部署,以抓铁有痕、踏石留印的精神苦干实干,努力实现率先突破,为全面建成小康社会作出更大的贡献。    

  落实“十三五”交通扶贫规划的主要措施    

  为了确保规划得到有效实施,交通运输部研究采取了四方面措施:    

  第一,强化政策保障。对交通扶贫项目,努力做到“四个优先”,即资金优先保障,项目优先安排,工作优先对接,措施优先落实。今年在资金安排上遇到了前所未有的压力,受多种因素的影响,1.6升排量小汽车减征车购税以及新能源车基本上免征车购税,加上车购税的增速到了一个拐点,增速放缓,今年车购税的收入预计减少一千亿左右。这种情况下,交通运输部对年度计划做了调整,但是,对交通扶贫工作力度不减,计划不减,投资标准不降,即使资金再困难,也要确保交通扶贫资金落实到位。    

  第二,实行项目库管理。交通运输部对全国农村公路情况进行了普查和调研摸底,组织建立了农村公路剩余乡镇建制村、撤并建制村通硬化路的项目库,对1177个贫困县的“特色致富路”(资源路、旅游路、特色产业路、园区路)也建立了数据库,向各地公开,实行销号管理。    

  第三,分解任务,压实责任。交通运输部对“十三五”交通扶贫规划各个类别的目标任务进行了逐层细分,与24个省级人民政府签订了《交通扶贫部省共建协议》,明确了目标要求、建设规模、建设标准和资金政策,进一步压实责任,通过部省联动,来协同推进交通扶贫“十三五”规划的落实。    

  第四,加强事中监管和督促检查。交通运输部建立了农村公路和交通扶贫统计监测制度,按月统计分析,实现动态监测,并根据发现的问题,采取督查、督办、通报、约谈等手段和方式,来强化事中监管。今年交通运输部进行了数次督导和检查工作,在4-6月份集中开展了一次。每一位部领导带队,涵盖了所有的集中连片特困地区。应该说今年的执行情况还是非常好的,各地高度重视交通扶贫工作,把交通扶贫作为打赢脱贫攻坚战的先手棋,都把交通放在非常重要的位置,切实采取了非常有力的措施,加快推进,实施进展情况比预计得还要好一些,总体情况还不错。    

  今年交通扶贫任务提前超额完成    

  今年前10个月全国农村公路累计完成新改建规模23.6万公里,提前完成了今年国务院下达的20万公里的年度任务。其中交通扶贫规划的1177个县,新改建农村公路15.9万公里,新增9422个通硬化路建制村、4936个通硬化路撤并建制村,分别完成年度目标的102%,两个都是102%,和最后一个是74%,总体进展情况非常好,这是前10个月的数据。11月、12月,我国大部分地区仍然处在建设黄金期,预计在今后两个月还会有较大增长,完成全年目标应该没有问题,预计大部分指标都会有不同程度超额完成。今年在资金压力比较大、车购税减收的情况下取得这样的成绩是不容易的,特别是今年还有洪涝灾害,但是,即使在这种不利的情况下,任务完成情况还是很好的。    

  “十三五”时期交通扶贫在脱贫攻坚发挥的主要作用    

  交通运输是经济社会发展的基础性和先导性条件。现在面临着脱贫攻坚啃硬骨头、攻坚拔寨的时期,贫困地区最主要的瓶颈制约是交通不便。即使经过多年努力,不断加大工作力度,但未来的攻坚任务依然艰巨和繁重。    

  老百姓常说“要想富,先修路”。大家也经常讲,“小康不小康,关键看老乡,致富不致富,关键看公路。”这些案例都很多。如湖南宁乡建设2000余公里农村公路和6条旅游公路,带动宁乡西部山区9个贫困乡1.2万人就业,农民人均增收达1.5万元。湖北省黄冈市大别山红色旅游公路及其支线惠及近370万群众,2015年沿线旅游人数达到1200万人次,旅游收入超过百亿元,连续3年呈20%速度递增,有效带动了老区人民脱贫致富。    

  交通扶贫的重要战略意义和四方面作用    

  交通部门对扶贫工作倾尽全心,今年任务是提前完成的,为打赢脱贫攻坚战奠定了非常好的基础。交通扶贫在打赢脱贫攻坚战的作用,应该说改革开放以来,党和政府对解决贫困地区的交通问题高度重视,做了大量工作,但确实由于贫困地区的先天不足,存在种种问题,交通欠账现象还是比较严重的。所以,道路通不通畅,跟贫困地区的经济发展和民生改善关系很大。解决好交通问题,是贫困地区脱贫攻坚最迫切需要解决的问题,加快交通脱贫攻坚,对于破解贫困地区经济社会发展的瓶颈、全面建成小康社会,具有重要的战略意义。   

   基层老百姓最迫切的需求就是给他们修路。广西罗城县一个贫困村支部书记说给他们村修了一条路,甘蔗就能运出去,原先不值钱的东西,现在就能卖出好价钱。这充分说明,一条路对于老百姓的脱贫致富是多么的关键。交通扶贫在打赢脱贫攻坚战的作用可概括为以下四个方面:   

   一是能有效地解决贫困地区特别是贫困村群众出行难的问题,帮助他们把“出门水泥路,抬脚上客车”的梦想变成现实,更重要的是可以帮助这些地方的贫困农民走出去,接受新事物,开阔眼界,打开思路。    

  二是通过贫困地区交通基础设施的建设,可以进一步完善内通外联的网络结构,支撑贫困地区特色产业的发展,把这些贫困地区的资源优势转化为经济优势和发展优势。尤其是贫困地区自然环境都是比较好的,像总书记指示的,怎样把这个地方的绿水青山变成金山银山,这些年各地都有非常好的实践,就是发展乡村旅游。要旅游,就得有人去,有人去就得要修路。    

  三是打好交通脱贫攻坚战,可以改善贫困农村的生产生活条件,改变农村地区的落后发展面貌。尤其是随着基本出行条件的改善,贫困地区的教育、医疗卫生,各方面社会事业的发展,也会水涨船高。基本公共服务才有条件向这些贫困地区纵深覆盖。    

  四是加大了对贫困地区基础设施特别是道路建设、交通基础设施建设的投入以后,给贫困地区创造了大量的就业机会。贫困地区特别是贫困人口可以不再到东部地区去,到发达地区去,在门口就可以找到就业增收的路子。通过这些增收,生活水平也得到了极大的改善。   

   农村公路管养工作的重要性及举措   

   农村公路管养是正在重点抓的一个补短板的方面。公路的基础设施建设非常重要,但是养护在一定程度上更重要。基础设施在初期投入都非常大,这样巨额的投资之后,如果养护不好,它的使用寿命就会大打折扣,所以交通运输部一直把养护工作放在重要位置。但是,农村公路这几年规模增长很快,但是技术标准低,所处的气候、地质条件差,如果养护不到位,更容易受到损坏,所以农村公路的养护管理工作,伴随着农村公路建设进程加快和里程不断增加,交通运输部把它摆在非常重要的位置来抓。    

  目前,农村公路占整个公路总里程的比例非常大,已经接近400万公里了,这是巨额的资产,要花大力气保护好它。交通运输部一直秉承的理念是“三分建,七分养”,作为工作的一个方针。多年来,交通运输部一直高度重视农村公路养护工作,明确了“建设是发展,养护管理也是发展”的工作方针。2005年开始,是农村公路全面加快建设的早期阶段,交通运输部就已经把农村公路的养护管理工作纳入非常重要的位置来做,在此基础上,2005年国务院办公厅就印发了交通运输部会同相关部委研究制定的《农村公路管理养护体制改革方案》,指导和促进各地农村公路管养体制的建设和改革工作,应该说这个方案的出台,对于农村公路的管养体制起到了非常好的作用,意义重大。2011年开始,我部组织了为期三年的“农村公路管理养护年”活动,去年又颁布实施了部令《农村公路养护管理办法》。截至2015年年底,全国农村公路列养率达到97.3%,优良中等路率达到80.6%。可以说,农村公路“有路必养”基本实现,“养必到位”步伐在逐步加快。    

  当前我国农村公路养护的高峰期已经到来,加之部分早期建成的农村公路标准较低,抗灾能力较弱,安全设施不到位,未来一段时间,养护和管理的任务将十分繁重。据测算,全国约100万公里需要大中修,占总里程的四分之一。    

  下一步,交通运输部将全面推进农村公路养护常态化发展,切实做到“有路必养”“养必到位”。   

   一是深入贯彻落实《农村公路养护管理办法》,建立健全“县为主体、行业指导、部门协作、社会参与”的养护工作机制,落实好县级人民政府的主体责任,发挥好乡镇政府、村委会和广大群众的作用。    

  二是推动各地把农村公路养护资金逐步纳入地方财政预算。    

  三是加强技术指导,启动低交通量农村公路技术标准研究,建立健全适应当地特点的农村公路养护技术规范体系。    

  《规划》主要从四个方面强化资金保障   

   规划是基础,资金是关键。规划能不能落得下来,除了组织保障方面,关键是资金。所以,在交通扶贫规划制定过程中,一直把资金政策作为规划研究的重点,使规划能够落到实处。贫困地区的交通是难啃的骨头,成本很高,自身财力有限,“十三五”交通扶贫规划中,考虑到这些地区的实际困难,加大了投资补助力度,主要从四个方面强化了资金保障:   

   第一,交通运输部大幅提高车购税补助标准。一是将国家高速公路的中央投资补助标准由“十二五”期平均占总投资的15%提高到30%,这是对贫困地区,是占总投资的30%,占建安费可能就到40%多,这样基本上就能够撬动高速公路的建设。另外,普通国道的补助标准,由“十二五”期占总投资的30%左右提高到了50%。乡镇、建制村通硬化路的补助标准提高到平均工程造价的70%以上。在这种情况下,再加上省级财政和其他方面的资金,贫困地区基本上就不要有配套资金。“十三五”时期投入到贫困地区公路建设的车购税总投资资金超过8400亿,比“十二五”时期的5000多亿有了大幅度提高,占全国车购税预计征收总规模的54%,超过一半以上的钱放在了贫困地区。在研究车购税补助标准和补助政策的同时,除了普遍提高贫困地区的补助标准之外,还采取了差异化的政策,对一些贫困深度系数高的地方,进一步加大支持力度,也就是特惠政策。比如通村硬化路,其他地方每公里补60万元,这样的地区就有可能达到70万元。采用不同的系数进行差异化,这样能够更切实际地解决贫困地区资金的需求和需要。    

  第二,用好用足现有政策,争取政策支持。交通运输部不仅仅关注自己这块蛋糕,还用好中央和地方的各方面政策。具体来讲两个方面,一是争取中央专项建设基金,在发改委和国开行的支持下,将高速公路建设项目纳入到它的支持范围,对高速公路的支持比例由原来的14%提高到了40%,这样就有效地缓解了高速公路特别是地方高速公路资金的筹措压力,也增加了吸引社会投资的能力。通过中央专项建设基金,加上车购税资金,增加资本金的投入,能够更好地利用好杠杆来撬动社会资金。二是争取国开行和农发行开发性的金融信贷,支持农村公路建设和交通扶贫。交通运输部和国开行和农发行也都签订了战略合作协议,就支持交通扶贫开发工作形成共识,争取两家银行低效率长期性的金融信贷支持。特别是像抵押补充贷款PSL,深受贫困地区的欢迎,各地利用PSL贷款,采用政府购买服务的方式,大大加快了农村公路的建设。    

  第三,加大地方投入力度,形成合力。交通运输部与24个省级人民政府签订了交通扶贫部省共建协议,督促地方政府落实脱贫攻坚的主体责任,协调地方政府同步加大地方政策的支持力度,包括地方的财政性资金,以及地方债券和专项债券等。    

  第四,鼓励创新投融资模式。现在贫困地区协助开展PPP撬动社会资金。交通运输部开展了试点工作,出台了推广办法和一些细则,鼓励地方开展大量有益的探索。许多省也都成立了不同基金,以政府购买服务的方式,来解决和缓解资金建设的困难。像贵州,在农村工作“建养一体化”方面开展了大量有益的探索。    

  通过中央政策支持、地方协同合力,加上模式创新,缓解资金压力,能够保障交通扶贫规划的落实。    

  从四方面动员社会力量在交通扶贫中发挥作用    

  党和政府特别重视发挥社会的力量,来支持扶贫工作,特别是十八大以来,在中央号召下,各级党委政府的动员下,还有广大媒体的推动下,社会各个方面,包括社会单位、社会组织、慈善组织、企业、公民个人,对脱贫攻坚都形成了高度共识。我国现在社会扶贫的氛围已经形成,社会扶贫的力量正在凝聚,社会扶贫的投入也在不断加大。今年第三个国家社会扶贫日,对社会扶贫方面有突出贡献的个人、企业、组织进行了表彰,再次营造了我国社会扶贫的良好氛围。    

  打好交通扶贫攻坚战,除了政府和交通运输部门、扶贫部门要做好工作以外,同样也要积极地发挥社会的力量,动员社会各方面的力量参与。从四个方面进一步加大工作力度:    

  一是进一步加大财政资金支持力度。特别是中央财政方面,前段时间,国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》,这为贫困地区整合各方面的涉农资金,去撬动社会资本、金融资本,增加交通扶贫的投入力度,创造了很好的条件。    

  二是鼓励企业、个人对交通扶贫项目的捐资捐助,引导社会资金投入农村公路建设。如采取拍卖路权冠名权,以及“路、站、运一体化”开发沿线经营服务等形式来拓宽贫困地区交通扶贫的筹资渠道。    

  三是要重视动员广大基层群众的参与,积极构建政府主导、社会支持、群众参与的农村公路建设管理体制,营造全民建路、爱路、护路的良好环境。    

  四是要广泛宣传交通扶贫政策、成就、经验和典型事迹,激励和推动各方面社会力量,共同支持和参与贫困地区交通建设。    

  通过大家的共同努力,一定能在贫困地区交通扶贫方面激励更多的社会力量参与进来,推动贫困地区交通事业的发展。    

  加快发展农村客运和物流发展的四项举措    

  加快推进农村物流发展,便利百姓出行,是交通扶贫工作的重要落脚点,也是农村公路建设的一个重要落脚点。建农村公路不是为建而建,主要目的是客货运输,便利人流、物流,提高农村客运和货运服务水平,促进经济社会发展。在整个建设过程,交通运输部一直把提升农村客货运输服务能力水平作为一项重要工作,放在非常重要的位置来抓,在制定全面建成小康社会目标时提出了“三通”目标,不仅是路通,还要通邮、通客车。交通运输部主要从四方面加快发展农村客运和农村物流:   

   第一,加快农村客运站场的建设,加强贫困地区县乡客运站场改造和建制村招呼站建设,引导乡镇客运站建成集客运、物流、商贸、邮政、快递、供销等多种服务功能于一体的综合服务站。农村客运站单个体量都不大,而且不同的部门都有一些资源,在乡镇甚至在县一级来整合这些资源,更集约、更有效地推进农村客货运输发展。    

  第二,推进路、站、运协调发展。引导地方建立农村客运补贴机制,创新农村客运发展模式,科学布局规划农村客运的网线,进一步扩大农村客运的覆盖范围,促进农村客运开得通、留得住。    

  第三,统筹城乡客运资源,有序推进城乡客运一体化发展。积极推广农村班车进城、城市公交下乡,紧密衔接周边重要换乘节点,客流密度相对较大的地区逐步实现农村客运公交化,按照公交化的模式来进行运营,这样市民下乡、农村进城更加便利。    

  第四,客货并举,运邮服务结合,线上线下相结合。整合交通、供销、商贸、电商、邮政、快递等资源,推进县乡村三级农村物流配送网络建设,畅通农产品进城、工业品和生活消费品下乡的物流服务体系,发展农村物流。同时,积极推广农村电子商务,提升农村物流信息化水平,支持电商、物流、商贸、金融等企业参与涉农电子商务平台建设,鼓励网上购销对接,提高电子商务在农村的普及推广应用水平。许多贫困地区通过这种方式,农产品直接跟客户、跟城市、跟终端用户联系起来,受益非常大。    

  今年出台促进农村客货运输发展的三份文件   

   为促进农村客货运输发展,仅2016年就出台了三个比较重要的文件:    

  一是会同国家发展改革委、公安部、财政部、国土资源部、住房建设部、农业部、商务部、供销合作总社、国家邮政局、国务院扶贫办11个部委局出台了《关于稳步推进城乡交通运输一体化,提升公共服务水平的指导意见》,形成共识建立了一种机制来协力推进,这是一个很重要的文件。   

   二是交通运输部、农业部、供销合作总社、国家邮政局《关于协同推进农村物流健康发展、加快服务农业现代化的若干意见》。    

  三是交通运输部《关于进一步加强农村物流网络节点体系建设的通知》。  

   通过这些文件的制定,可以看出促进农村客货运输发展的工作节奏和工作力度。在建好、管好、养好农村公路的同时,同步抓好运营,提升农村客货运输服务能力和水平,帮助贫困地区进一步加快脱贫进程。